logo1-color

Критический обзор нормативно-правовых документов, регламентирующих изучение и использование питьевых и технических подземных вод

Рассматривается нормативно-правовая база (по состоянию на 01.01.2014 г.), регламентирующая изучение подземных вод для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и технологического обеспечения водой объектов промышленности. Показана последовательность действий при проведении геологоразведочных работ, строительстве и эксплуатации водозаборных сооружений. Проведен анализ соотношения норм законодательства о недрах и смежных отраслей права.

Ключевые слова: законодательство, нормативно-правовые документы, питьевые и технические подземные воды, недропользование, лицензирование, оценка запасов.

Проблемы нормативного регулирования изучения и использования подземных вод вышли на первый план в последние 20 лет в связи с формированием новой общественно-экономической системы. Созданная во второй половине ХХ в. в СССР нормативная база, доставшаяся «по наследству» Российской Федерации, на протяжении длительного периода времени подвергается существенной корректировке. Основой сложившейся к настоящему времени системы является закон РФ № 2395-1 «О недрах», принятый 21.02.1992 г.

Обоснование возможности использования подземных вод для водоснабжения включает разработку методики и технологии проведения геологоразведочных работ, их производство, оценку запасов и проектирование эксплуатации. Все перечисленные виды деятельности сопровождаются получением разрешительной документации и различных согласований.

Правовое регулирование отношений, связанных с подземными водами, предполагает взаимодействие норм законодательства о недрах и смежных отраслей (водного, земельного, экологического, санитарно-гигиенического, градостроительного и др.). При этом вследствие разобщенности вовлеченных в этот процесс ведомств, несовпадения их интересов, а также недостаточно высокой квалификации разработчиков, качество выпускаемых документов зачастую находится ниже допустимого уровня. Действующая база противоречива, содержит ряд необоснованных требований и не в полной мере обеспечивает эффективное и рациональное использование недр.

Созданный к настоящему времени комплекс нормативных документов чрезвычайно обширен. При этом он постоянно расширяется и корректируется, что вызывает многочисленные осложнения у недропользователей. По опыту рассмотрения проектов геологического изучения недр и геологических отчетов можно констатировать, что проверка наличия и должного оформления требуемых документов и согласований часто является наиболее сложным и принципиальным вопросом повестки дня.

Заметим, что в результате такого смещения акцентов все меньше уделяется внимание содержательной части материалов — изучаемым и прогнозируемым гидрогеологическим процессам. Если сравнивать качество проведенных в 1960–1980 гг. геологоразведочных работ (включая подготовку отчетных материалов) и современных, то это сопоставление явно не в пользу последних. Причинами этого явления представляются недостатки нормативно-правовой базы, постоянное «совершенствование» которой, как задумывалось, должно было привести к росту качества и эффективности геологических исследований, в частности и недропользования в целом.

В общем виде иерархия источников права выглядит следующим образом: Конституция РФ — федеральные конституционные законы — федеральные законы — Указы Президента — постановления Правительства РФ. В сфере недропользования в рамках реализации норм указанных законов и постановлений нормативные правовые акты принимает МПР РФ.

В настоящее время жестко регламентирован практически каждый шаг недропользователя. Единственный этап, где предоставлена определенная свобода, — проведение геологоразведочных работ, методика которых разрабатывается, как правило, специализированными организациями (хотя требования к результатам работ и отчетным материалам строго установлены).

Порядок осуществления большинства процедур, официально называемых государственными функциями (услугами), детально прописан в так называемых Административных регламентах — документах, определяющих порядок действий в процессе предоставления услуг государственными органами. Предполагается, что их наличие дает заявителям возможность контроля процедур рассмотрения их документов и обращений.

Фактически государство выстраивает заново систему геологического изучения и использования подземных вод, стараясь при этом максимально зарегулировать последовательность работ, их состав и требования к отчетности. Вектор развития нормативной базы очевиден — детальная регламентация действий как недропользователей, так и должностных лиц, ответственных за исполнение государственных функций.

В соответствии с законом «О недрах» при изучении и использовании питьевых и технических подземных вод используются два вида лицензий (ст. 6, 10.1):

  • геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений;
  • разведка и добыча полезных ископаемых.

Заметим, что в 2012 г. в Государственную Думу был внесен проект № 113176-6 изменений в закон «О недрах», касающихся подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности. В пояснительной записке к нему отмечалось, что в настоящее время (с 2004 г.) «в отношении данных подземных вод не может быть реализована возможность, предусмотренная ст. 6 закона «О недрах», о предоставлении права пользования недрами одновременно для целей геологического изучения, разведки и добычи подземных вод».

В связи с этим законопроект предлагал предусмотреть возможность оформления совмещенной лицензии для геологического изучения, разведки и добычи подземных вод. Он был принят только в первом чтении (ноябрь 2012 г.). Таким образом, в настоящее время законодательством предусмотрено обязательное последовательное получение двух указанных ранее видов лицензий.

Состав и порядок проведения геологоразведочных работ и получения сопутствующих государственных услуг выстроен для случая, когда объектом оценки запасов является участок недр без оцененных запасов (перспективный участок).

Общая схема пользования недрами показана на рис. 1, последовательность действий недропользователя при проведении поисково-оценочных и разведочных работ — на рис. 2, при строительстве и эксплуатации водозаборных сооружений — на рис. 3.

statia-1-ris-1   statia-1-ris-2   statia-1-ris-3

Подчеркнем, что лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии на добычу. Очевидно, что в ряде случаев, как правило, в простых условиях, уже по результатам работ, выполненных в рамках лицензии на геологическое изучение, может быть достигнута степень изученности, достаточная для освоения месторождения (участка). Соответственно в такой ситуации проведение разведки не требуется (рис. 1).

Представленные на рис. 2 и 3 этапы неравноценны, но каждый из них базируется на соответствующей статье закона «О недрах», согласно которому:

  • предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии (ст. 11);
  • работы по геологическому изучению недр подлежат государственному учету и включению в государственный реестр (ст. 28);
  • работы проводятся в соответствии с утвержденными проектами, экспертиза которых осуществляется в органе управления государственным фондом недр (ст. 36.1);
  • предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов (ст. 29);
  • обязанностью недропользователя является представление информации в фонды геологической информации (ст. 22, 27);
  • разработка месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами (ст. 23.2).

Порядок составления проекта строительства и проведения его экспертизы регулируется нормативными актами, относящимися к градостроительному законодательству. Отметим, что в некоторых приказах МПР РФ (№ 154 от 13.05.2010 г.) и Роснедр (№ 654 от 22.06.2010 г.) ошибочно используется формулировка «проект строительства водозабора» вместо «проект водозабора», что приводит к подмене понятий и подлежит исправлению.

В целом приведенная на рис. 1–3 последовательность работ представляется вполне логичной. Однако она не предусматривает исключений, которые должны касаться, в первую очередь, проектирования геологического изучения недр. Согласно Приказу МПР РФ от 12.04.2013 г. №139 проект должен включать методическую, производственную части и смету на выполнение работ. На наш взгляд, необходимость составления (и экспертизы) такого проекта зависит от масштаба объекта недропользования, источника финансирования, степени освоения (наличия эксплуатируемых водозаборных сооружений), и в полном объеме процедура должна осуществляться только для работ, выполняемых за счет бюджетных средств.

Например, проектирование геологического изучения не должно требоваться при оценке запасов на участках действующих водозаборов — независимо от их крупности, и одиночных водозаборных узлов, в том числе намечаемых для строительства. Очевидно, что при проведении геологоразведочных работ за счет средств недропользователей составление сметы и ее экспертиза излишни (при отсутствии такого требования у заказчика).

Напомним, что уже много лет обсуждается вопрос о введении упрощенного порядка оценки запасов для одиночных водозаборов. Этому вопросу посвящена специальная статья в данном номере журнала.

Состав необходимых для прохождения каждого этапа материалов и документов приводится в соответствующих постановлениях и приказах. В Административных регламентах он именуется «исчерпывающим перечнем», который зачастую оказывается исчерпывающим только на бумаге. Основные документы, устанавливающие требования к лицензированию, проектированию и проведению работ, подсчету и экспертизе запасов, приведены ниже.

Документы, регламентирующие лицензирование пользования недрами:

  1. «Положение о порядке лицензирования пользования недрами» (утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 г. №3314-1);
  2. Инструкция по применению «Положения о порядке лицензирования пользования недрами» к участкам недр, предоставляемым для добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (утв. Роскомнедрами 14.04.1994 г.);
  3. «Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности» (утв. приказом МПР РФ от 29.11.2004 г. № 710, зарег. в Минюсте РФ 17.12.2004 г. № 6197);
  4. «Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках федерального значения)» (утв. приказом МПР РФ от 15.03.2005 г. № 61, зарег. в Минюсте РФ 26 апреля 2005 г. № 6559);
  5. Административный регламент Роснедр по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (утв. приказом МПР РФ от 29.09.2009 г. № 315, зарег. в Минюсте РФ 25.12.2009 г. № 15837).

Документы, регламентирующие проектирование и проведение работ:

  1. Постановление Правительства РФ от 03.03.2010 г. № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами»;
  2. Административный регламент Роснедр по исполнению государственных функций по предоставлению государственной услуги по предоставлению в пользование геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр (утв. приказом МПР РФ от 05.05.2012 г. № 122, зарег. в Минюсте РФ 29.06.2012 г. № 24753);
  3. Административный регламент Роснедр по исполнению государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами (утв. приказом МПР РФ от 03.04.2013 г. № 121, зарег. в Минюсте РФ 09.08.2013 г. № 29324);
  4. Административный регламент предоставления Роснедрами государственной услуги по организации экспертизы проектов геологического изучения недр (утв. приказом МПР РФ от 12.04.2013 г. № 139, зарег. В Минюсте РФ 06.06.2013 г. № 28702);
  5. ГОСТ Р 53579-2009 «Отчет о геологическом изучении недр. Общие требования к содержанию и оформлению» (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15.12.2009 г. №877-ст);
  6. Размеры платы за экспертизу проектов геологического изучения недр (утв. приказом МПР РФ от 08.07.2010 г. № 252, зарег. в Минюсте РФ 09.07.2010 г. № 17767);
  7. Требования к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений подземных вод (утв. приказом МПР РФ от 27.10.2010 г. № 463, зарег. в Минюсте РФ 23.11.2010 г. № 19018);
  8. Временный регламент рассмотрения и согласования технических проектов разработки месторождений подземных вод, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (утв. приказом Роснедр от 22.06.2010 г. № 654);
  9. Критерии отнесения вопросов согласования проектной документации к компетенции комиссии, создаваемой Роснедрами, и компетенции комиссий, создаваемых его территориальными органами (утв. Приказом МПР РФ от 13.05.2010 г. № 154, зарег. в Минюсте РФ 21.05.2010 г. № 17332).

Документы, регламентирующие подсчет и экспертизу запасов подземных вод:

  1. Постановление Правительства РФ от 11.02.2005 г. № 69 «О Государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение»;
  2. Классификация запасов и прогнозных ресурсов питьевых, технических и минеральных подземных вод (утв. приказом МПР РФ от 30.07.2007 № 195, зарег. В Минюсте РФ 03.09.2007 г. № 10092);
  3. Методические рекомендации по применению Классификации запасов и прогнозных ресурсов питьевых, технических и минеральных подземных вод (утв. распоряжением МПР РФ от 27.12.2007 г. № 69-р);
  4. Требования к составу и правилам оформления, представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов питьевых, технических и минеральных подземных вод (утв. приказом МПР РФ от 31.12.2010 г. № 569, зарег. в Минюсте РФ 25.03.2011 г. № 20293);
  5. Порядок постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса (утв. приказом МПР РФ от 06.09.2012 г. № 265, зарег. в Минюсте РФ 21.12.2012 г. № 26227);
  6. Методические рекомендации по обеспечению учета ресурсной базы подземных вод с применением Классификатора названий месторождений и участков месторождений (утв. приказом Роснедр от 29.10.2010 г. № 1274);
  7. Административный регламент предоставления Роснедрами государственной услуги по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр (утв. приказом МПР РФ от 25.01.2013 г. № 27, зарег. в Минюсте РФ 17.07.2013 г. № 29087);
  8. Положение о территориальных комиссиях по запасам полезных ископаемых (утв. приказом Роснедр от 22.12.2005 г. № 1332).

Многие из этих документов, в первую очередь, «Классификация запасов и прогнозных ресурсов питьевых, технических и минеральных подземных вод» и методические указания по ее применению многократно подвергались критике в научных статьях и на различных гидрогеологических форумах [1, 2]. Их положения и практика применения требуют детального критического анализа, которому предполагается посвятить самостоятельную публикацию. Рассмотр им некоторые наиболее острые вопросы соотношения правовых норм законодательства о недрах и смежных отраслей.

Геологоразведочные работы и инженерные изыскания.

С 1992 г. отношения в сфере недропользования, в частности проведение геологоразведочных работ, регулируются законом «О недрах». Однако уже после его принятия в области градостроительного законодательства был подготовлен и утвержден ряд правовых и нормативно-технических документов, касающихся геологического изучения недр при обосновании водоснабжения за счет подземных вод.

В 2006 г. выходит Постановление Правительства РФ № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства», а в 2007 г. № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», согласно указанным постановлениям:

  • поиск и разведка подземных вод для целей водоснабжения включены в перечень специальных видов инженерных изысканий;
  • предметом государственной экспертизы результатов инженерных изысканий является оценка их соответствия требованиям технических регламентов;
  • состав отчетной документации устанавливается Минрегионом развития РФ.

Еще в 1996 г. выпущен, а в 2012 г. Актуализирован «СНиП 11-02-96. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения», согласно которому при проведении геологоразведочных работ с подсчетом и утверждением запасов следует руководствоваться требованиями нормативных документов МПР РФ только при значительной потребности (более 1000 м3/сут) и в сложных гидрогеологических условиях.

В 1998 г. в развитие обязательных положений и требований СНиП 11-02-96 разработаны СП 11-108-98 «Изыскания источников водоснабжения на базе подземных вод», где фактически повторяется данное положение. Его нельзя признать законным, так как согласно закону «О недрах» проведение оценки и государственной экспертизы запасов требуется независимо от их величины.

Противоречат законодательству и указанные выше постановления в части, касающейся подземных вод, поскольку отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории РФ, регулирует закон «О недрах».

Подземный водный объект и участок недр.

Правовое регулирование изучения и использования подземных вод предполагает наличие объекта права пользования. Подземные воды одновременно являются и составной частью недр, и частью общих водных ресурсов. Соответственно при определении такого объекта рассматривается как геологическая среда, так и находящиеся в ней воды.

Основной единицей водного права является водный объект, который разделяется на поверхностный и подземный. Водный Кодекс 1995 г. содержал определение понятия «подземный водный объект», под которым понималось сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима. При этом к ним относились водоносные горизонты, бассейны, месторождения и естественные выходы подземных вод. В 2006 г. месторождения были исключены из категории подземных водных объектов, а естественные выходы отнесены к поверхностным.

Действующий Водный Кодекс предусматривает, что право пользования подземными водными объектами возникает по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах. Однако, как показано в работе [6], «отсылочный характер норм водного законодательства представляется недостаточным в отсутствии детализации и правовой регламентации отношений» в законодательстве о недрах.

Основной единицей законодательства о недрах является «участок недр». В ст. 2 и 7 указывается, что он представляет собой геометризованный блок недр, который предоставляется в пользование в виде геологического отвода (для геологического изучения недр), либо горного отвода (для разведки и добычи). Обязательное ограничение по глубине имеет только горный отвод. При предоставлении лицензии на пользование недрами устанавливаются предварительные границы горного отвода, которые подлежат уточнению после разработки и согласования технического проекта.

Пространственные границы горного отвода при разработке месторождений питьевых подземных вод определяются согласно Инструкции по применению «Положения о порядке лицензирования пользования недрами» к участкам недр, предоставляемым для добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных. Заметим, что для технических подземных вод определение границ горного отвода Инструкция не регламентирует.

Согласно п. 6.3.1, горный отвод в плане должен совпадать или превосходить по площади границу зоны строгого режима санитарной охраны водозабора (скважины). В соответствии с СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения» пояс строгого режима предназначен для защиты сооружений от случайного или умышленного загрязнения или повреждения. Его размеры устанавливаются в зависимости от степени защищенности подземных вод, которая определяется условиями перекрытия водоносного горизонта водоупорными отложениями в пределах всех трех поясов ЗСО.

Следовательно, размеры горного отвода определяются согласованными с органами Роспотребнадзора размерами первого пояса ЗСО, что само по себе является нонсенсом, а последние — защищенностью горизонта, что просто противоречит здравому смыслу.

При оформлении лицензий вариантность фразы Инструкции, указывающей, что горный отвод в плане должен совпадать или превосходить по площади границу зоны строгого режима, не учитывается, что размеры всегда совпадают. Границы отвода устанавливаются вертикально и не могут быть расширены в пределах водоносного горизонта. Таким образом, горный отвод имеет форму вертикального цилиндра или призмы.

Приведенные выше нормы законодательства показывают, что понятия «участок недр» и «подземный водный объект» не являются и не могут являться тождественными. Отдавая в пользование для добычи подземных вод участок недр, имеющий четко определенные пространственные границы, государство тем самым отдает в пользование и подземный водный объект, границы которого часто удалены от участка на десятки и сотни километров. При этом если водное законодательство предполагает множественность пользования водным объектом, то участок недр предоставляется в исключительное пользование владельца лицензии (в случае лицензии на добычу). Однако воздействие эксплуатации распространяется далеко за пределы участка недр, оказывая влияние на возможность отбора подземных вод на других участках, предоставленных в пользование для их добычи.

Охране подземных водных объектов посвящена отдельная статья (ст. 59). П. 2 ст. 59, корреспондирующий с п.11 ст. 23 закона «О недрах», запрещает размещать на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод.

При отсутствии определения понятия «водосборная площадь подземного водного объекта» и учете того, что к последним отнесены только бассейны и водоносные горизонты, применение данной нормы могло бы привести к запрещению хозяйственной деятельности на огромных территориях.

Необходимо добавить, что закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», отсылочные нормы к которому содержатся в нормативных актах, регулирующих использование подземных вод, оперирует понятием «водный объект» и практически не имеет связей с законодательством о недрах. Отсутствие определений используемых понятий, унификации понятийного аппарата, исключение месторождений из категории подземных водных объектов и отсутствие порядка определения их границ приводит к неопределенности при реализации права пользования подземными водами.

Не будем останавливаться на абсурдности отнесения к поверхностным водным объектам природных выходов подземных вод. Заметим только, что у них отсутствует основное свойство поверхностных объектов, заключающееся в наличии береговой линии. Негативные последствия произошедшего изменения законодательства такие, как отсутствие требования о геологическом изучении и потеря контроля над использованием родников, ранее уже подробно обсуждались и освещались в литературе [7].

Предоставление земельного участка для целей недропользования.

Пользование недрами в обязательном порядке предполагает использование соответствующего земельного участка. Согласно ст. 12 закона «О недрах», лицензия должна содержать указание границ земельного участка, выделенного для ведения работ, связанных с пользованием недрами. Регулирование предоставления земельных участков для указанных целей в последние годы претерпевает довольно частые изменения, вследствие чего является объектом пристального внимания и рассматривается в ряде научных работ [4, 5, 8].

Согласно первой редакции закона «О недрах» (1992 г.), предоставление лицензий на пользование недрами осуществлялось одновременно с предоставлением земельного участка. В редакции 1995 г. для получения лицензии требовалось наличие предварительного согласия органа управления земельными ресурсами, либо собственника земли. Отвод земельного участка в окончательных границах осуществлялся после утверждения проекта работ по недропользованию. В редакции 2007 г. «предварительное согласие» было заменено на «согласие». Данная норма действовала до конца 2008 г. При этом законодательно не были регламентированы ни процедура получения согласия правообладателя земельного участка, ни форма, в которой данное согласие должно быть выражено, ни правовые последствия отказа от принятых обязательств [4].

В действующей редакции ст. 11 осталась следующая формулировка: «Предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ» . Согласно ст. 25.1, земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются в соответствии с земельным законодательством.

Таким образом, закон «О недрах» содержит отсылку к земельному законодательству, что фактически устранило правовую связь между предоставлением права пользования недрами и приобретением прав на земельный участок для целей пользования недрами [5]. При этом в ст. 12 значимые изменения не вводились — необходимость указания в лицензии границ земельного участка фигурирует в ней с 1992 г. Согласно письму Минэкономразвития № Д23-2519 от 14.06.2011 г., до получения лицензии должны быть установлены границы предоставляемого земельного участка.

Заметим, что закон «О недрах» не разделяет требования по оформлению прав на землю в зависимости от вида лицензии (геологическое изучение или добыча). Однако Земельный кодекс регулирует выделение земель только для добычи: «организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода» (ст. 88). В связи с этим земельные участки при проведении геологического изучения недр не предоставляются.

Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, утвержден приказом МПР РФ от 29.11.2004 г. № 710. Согласно действующей с 2012 г. редакции, правоустанавливающие документы на землю не входят в перечень необходимых для оформления лицензии.

Как показывает практика, для нефтяных и горно-добывающих компаний, получивших лицензию на право пользования недрами, приобретение прав на земельные участки уже становится серьезной проблемой [4]. Такие ситуации возможны и при освоении разведанных запасов подземных вод. Причиной этого является отсутствие законодательно установленных гарантий и механизмов предоставления недропользователям земельных участков и закрепленных обязанностей их правообладателей [5].

Земельный участок, согласно ст. 11 закона «О недрах», предоставляется после утверждения проекта работ по использованию недр. Однако для проведения экспертизы (согласования) проекта работ, будь то проект геологического изучения или проект разработки (проект водозабора), требуется наличие лицензии.

Вышесказанное свидетельствует, что «на основе действующего законодательства невозможно установить последовательность действий субъектов по оформлению прав на землю и на пользование недрами с должной степенью определенности для всех видов пользования недрами» [4].

Добавим, что отсутствие согласованности закона «О недрах» и Земельного Кодекса может привести к возникновению правовой коллизии, практически исключающей хозяйственное использование земельного участка. С одной стороны, застройка площадей залегания полезных ископаемых требует согласования с органом управления государственным фондом недр. С другой — для разработки предоставленного участка недр недропользователь должен получить разрешение правообладателя земельного участка. Выбор между застройкой и разработкой недр предполагает наличие согласия сторон, которое далеко не всегда может быть достигнуто.

Изложенное выше позволяет сделать вывод о необходимости внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, направленных на устранение имеющихся противоречий и установление четкой последовательности действий при оформлении земельных участков для целей недропользования.

Оформление заключений органов Роспотребнадзора при геологическом изучении.

В соответствии с Методическими рекомендациями по применению «Классификации запасов и прогнозных ресурсов питьевых, технических и минеральных подземных вод» на отчетные материалы с подсчетом запасов оформляются заключения уполномоченных органов, устанавливающие соответствие состава подземных вод действующим санитарно-эпидемиологическим требованиям и возможность создания зон санитарной охраны. Согласно «Требованиям к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов питьевых, технических и минеральных подземных вод», к отчету должно прилагаться заключение о соответствии качества воды и зон санитарной охраны государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам для питьевых подземных вод.

Выдача санитарно-эпидемиологических и экспертных санитарных заключений осуществляется территориальными органами Роспотребнадзора и регулируется законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и подзаконными актами к нему. Согласно ст. 18 закона для водных объектов, предусмотрены три вида санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии санитарным правилам:

  • водного объекта и условий безопасного для здоровья населения его использования;
  • проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
  • границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Для ЗСО, согласно нормативным документам МПР РФ, требуется заключение, удостоверяющее возможность их создания (Методические рекомендации ...) и их соответствие правилам и нормативам (Требования...). Очевидно, что это — далеко не одно и то же. При этом первая формулировка — о возможности создания ЗСО — не предусмотрена ст. 18 закона. Вторая же предполагает установление границ ЗСО в натуре, что возможно только при эксплуатации подземных вод (де-факто — только для первого пояса), но никак ни при их геологическом изучении.

Несогласованность норм законодательства о недрах и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения фактически вынуждает недропользователей проводить разработку и согласование проекта ЗСО уже на стадии геологического изучения недр, которая, как правило, не предполагает окончательного определения схемы будущего водозабора и нагрузок на эксплуатационные скважины.

Соответствие качества (состава) воды может быть подтверждено только первым из приведенного списка заключений. В нем фигурирует понятие «водный объект», которое в высшей степени неоднозначно определяется законодательством. Поэтому обычно оно подменяется термином «источник водоснабжения».

Таким образом, при проведении геологоразведочных работ возможны два варианта:

  • получение двух заключений Роспотребнадзора — о соответствии водного объекта (для подтверждения качества) и о соответствии проекта ЗСО;
  • получение одного заключения — о соответствии водного объекта, в котором удостоверяется соответствие нормативам и по качеству, и по ЗСО.

Второй вариант, как показывает практика, оказывается малореальным при проведении работ на перспективном участке, а не на действующем водозаборе.

Добавим, что действующее законодательство о недрах полностью игнорирует вопрос о качестве собственно подземных вод, их технологической изученности и обосновании водоподготовки. ГОСТ 2761-84 «Источники централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения» вообще не используется. Подробно этот вопрос был рассмотрен в работе [3]. В результате настойчивых просьб недропользователей (авторов отчетов) в заключениях Роспотребнадзора появляется бессмысленная фраза о согласовании качества воды «при условии проведения водоподготовки, обеспечивающей его соответствие требованиям СанПиН 2.1.4.1074-01».

Таким образом, согласование отчетов о геологическом изучении недр с органами Роспотребнадзора совершенно излишне. Оно должно выполняться на стадии разработки проекта. При этом технологию водоподготовки следует согласовывать в Главгосэкспертизе России [2].

Выводы

На основании вышеизложенного можно выделить следующие основные проблемы нормативно-правового регулирования в области изучения и использования подземных вод:

  • несогласованность и разобщенность норм закона «О недрах» и смежных отраслей законодательства;
  • отсутствие определений используемых понятий и унификации понятийного аппарата;
  • наличие неправомерных, а иногда и противоречащих здравому смыслу положений — как в законах (кодексах), так и в подзаконных актах;
  • жесткая регламентация административных процедур при одновременной нечеткости формулировок и соответственно неоднозначности их трактовок;
  • избыточность требований к проведению работ и представлению их результатов, не учитывающая разнообразие рассматриваемых объектов и решаемых задач.

Преодоление указанных недостатков сложившейся системы регламентации отношений недропользования требует как гармонизации закона «О недрах» с другими ФЗ (Кодексами), так и упорядочения норм многочисленных подзаконных актов. Движение в этом направлении невозможно без привлечения специалистов в области гидрогеологии, повсеместно и ежедневно сталкивающихся в практической деятельности с плодами законотворчества и «совершенствования» нормативных документов. Подготовленные проекты документов требуют широкого обсуждения профессиональным гидрогеологическим сообществом, что на практике зачастую игнорируется. Считаем также необходимым детальное изучение и использование зарубежного опыта в области водного законодательства.

ЛИТЕРАТУРА

  1. Алексеев В.С., Грабовников В.А., Клюквин А.Н. и др. О готовности к практическому применению «Классификации запасов и прогнозных ресурсов питьевых, технических и минеральных подземных вод» // Недропользование XXI век. — 2008. — № 4. — С. 36–41.
  2. Боревский Б.В., Язвин А.Л. Основные этапы развития учения об оценке эксплуатационных запасов питьевых и технических подземных вод в СССР и современной России. Прошлое, настоящее, будущее // Недропользование XXI век. — 2012. — № 2. — С. 44–54.
  3. Боревский Б.В., Язвин А.Л. Кондиционные и некондиционные питьевые и технические подземные воды. Проблемы изучения, назначения использования, нормативной базы // Разведка и охрана недр. — 2012. — № 11. — С. 18–26.
  4. Высоцкая О.С. О некоторых проблемах правового регулирования предоставления земельных участков для целей недропользования // Юридический мир. — 2011. — № 6. — С. 52–53.
  5. Миронов Н.Ю. Предоставление земельных участков для целей недропользования: соотношение земельного законодательства и законодательства о недрах // Нефть, газ и право. — 2011. — № 6 .— С. 26–32.
  6. Мухина Э.Н. Право пользования подземными водами: субъект, объект, содержание правоотношений. Теоретические и практические проблемы правового регулирования // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 9. — С. 118–124.
  7. Седов Н.В. Подземные воды как объект права Российской Федерации // Разведка и охрана недр. — 2008. — № 6. — С. 66–71.
  8. Шейнфельд С.А. Правовое регулирование резервирования и изъятия земель для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования // Нефть, газ и право. — 2011. — № 2. — С. 19–24.