logo1-color

Еще раз об упрощенных требованиях к оценке запасов подземных вод на участках одиночных водозаборов: состояние проблемы и пути решения

Рассмотрены вопросы оценки запасов подземных вод на участках недр, эксплуатируемых одиночными водозаборами: правовое регулирование недропользования и негативные последствия действующей системы проведения работ, экспертизы их результатов, ведения государственного учета запасов. Выполнен анализ возможных критериев дифференциации участков недр. Уточнено понятие «одиночный водозабор» («одиночный водозаборный узел») и даны предложения по введению упрощенных требований к оценке запасов, составу и оформлению отчетных материалов.

Ключевые слова: питьевые и технические подземные воды, оценка запасов, одиночный водозаборный узел, закон «О недрах», месторождение, водопроявление.

Проблема оценки запасов подземных вод на участках недр, эксплуатируемых одиночными водозаборами, насчитывает не одно десятилетие. Издавна к таким относили водозаборы, расположенные в пределах одного водозаборного узла с относительно небольшим водоотбором. При этом определение понятия «одиночный (малый) водозабор» впервые было предложено в 2002 г. [1].

В настоящей статье это определение формулируется в следующей, несколько уточненной редакции: одиночный (малый) водозабор, или одиночный водозаборный узел (ОВЗУ) — водозабор, состоящий из одной или нескольких скважин, влияние суммарного водоотбора из которых локализуется в ближайшей окрестности водозабора и не приводит к значимым изменениям гидродинамического и гидрохимического режима подземных вод на окружающей территории. Данное определение нуждается в некоторой конкретизации понятия «ближайшая окрестность водозабора», которая будет приведена далее. При этом представляется, что для более однозначной трактовки целесообразно использовать термин «одиночный водозаборный узел».

Правовое регулирование оценки запасов. До принятия в 1992 г. ФЗ «О недрах» эксплуатационные запасы подземных вод по таким участкам недр не оценивались. Проектирование и строительство ОВЗУ осуществлялось по «Разрешениям на специальное водопользование», выдаваемым на основании гидрогеологических заключений на проектирование.

В таких заключениях в весьма краткой форме описывался предполагаемый разрез, указывались глубина, конструкция и дебит проектной скважины. Расчетным путем определялось понижение уровня. Давалась характеристика качества воды и других данных, необходимых для проектирования. При использовании нескольких водоносных горизонтов на площадке одного ВЗУ приводились указанные характеристики по каждому из них. Заключение составлялось по фондовым материалам по территории проектируемого ВЗУ.

Необходимо отметить, что в 1970–1990-х годах на одиночные водозаборы, запасы подземных вод по которым не утверждались и не состояли на государственном учете, приходилось около 50 % всего водоотбора.

Проблема получила развитие в результате выхода закона «О недрах», согласно которому предоставление недр в пользование оформляется специальным разрешением в виде лицензии (ст. 11), а добыча полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов (ст. 29).

В связи с этим владельцы водозаборов столкнулись с необходимостью получения лицензии и проведения работ по оценке запасов подземных вод. В дальнейшем эти требования дополнялись по мере выхода подзаконных актов, регламентирующих различные административные процедуры, прописанные в законе «О недрах», такие как регистрация работ, проектирование геологического изучения и эксплуатации и др.

При этом состав и порядок проведения процедур, сопровождающих геологоразведочные работы, а также требования к отчетным материалам для одиночных (мадых) водозаборов не выделены и ничем не отличаются от требований к подсчету запасов на участках недр, эксплуатируемых или предназначенных для эксплуатации крупными групповыми водозаборами, в отличие от выдаваемых ранее заключений и разрешений на спецводопользование.

Соответственно в законодательстве понятие «одиночный водозабор» не используется. Единственным исключением является постановление Правительства РФ от 11.02.2005 г. № 69 «О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение».

Данное постановление устанавливает размер платы за проведение государственной экспертизы в зависимости от категории месторождений по величине (объемам) запасов. В нем фигурирует «месторождение подземных вод, эксплуатируемое одиночными скважинами для питьевого и технического водоснабжения». Подчеркнем использование термина «одиночная скважина», а не «одиночный водозабор».

К проблемам недропользователей добавим также повышение нагрузки на органы геологической экспертизы, а также сложности ведения учета запасов. Недопустима ситуация, когда в одном ряду стоят крупные месторождения с запасами, составляющими n•10 000 м3/сут, и участки одиночных водозаборов с расходом n м3/сут.

Закон «О недрах» изначально делал одно исключение из требования о необходимости оценки запасов. Согласно ст. 19, собственники, землепользователи и арендаторы земельных участков имеют право в их границах осуществлять «...устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (курсив — авторов).

Применение данной формулировки осложняется тем, что присутствующий в ней порядок так и не был установлен. Очевидно, что вопрос об отнесении горизонта к первому от поверхности и к используемому для нецентрализованного водоснабжения, не всегда имеет однозначное решение.

К ст. 19 предлагались многочисленные поправки с целью упрощения порядка предоставления права пользования недрами для добычи подземных вод. В 2011 г. в статью 19.1 было добавлено следующее положение: «Пользователи недр в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов имеют право на основании утвержденного технического проекта для собственных производственных и технологических нужд осуществлять добычу подземных вод в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр».

Указанный порядок также не установлен. Заметим, что оценка запасов необходима и в данном случае, поскольку требования к проектной документации на разработку месторождений подземных вод включают наличие их запасов.

Таким образом, в настоящее время добыча подземных вод без оформления лицензии возможна только в случаях, предусмотренных ст. 19 и 19.1 закона «О недрах», а без оценки запасов — ст. 19

В 2012 г. в Государственную Думу был внесен проект № 113176-6 изменений в ст. 19 закона «О недрах» (принят в первом чтении), предусматривающий возможность, без получения каких-либо разрешений, «...добычи подземных вод из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения, для своих нужд». Другими словами, предлагается распространить действующую норму на все водоносные горизонты, что является расширением оснований для безлицензионного пользования недрами, ограничив ее действие термином «для своих нужд».

По мнению Кировской областной Думы, активно участвующей в законодательном процессе, «этот проект направлен на разрешение бесконтрольного бурения и использования скважин», а также «на упрощение и поощрение нелегального подземного водопользования производственной и коттеджной застройкой» [6]. С этой позицией, безусловно, можно согласиться, поскольку последние 15–20 лет остро стоит вопрос бесконтрольного бурения скважин на воду в пределах территорий небольших предприятий, коттеджной застройки, на садовых участках и т.п. Предлагаемая поправка позволяет юридическим лицам существенно расширить безлицензионный водоотбор, что приведет к потере контроля за недропользованием в части добычи подземных вод и за возможным их загрязнением через некачественные скважины.

Добавим, что в Госдуму был внесен законопроект, предлагающий определение понятия «для собственных нужд»: «Собственными нуждами признаются потребности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков — субъектов предпринимательской деятельности или физических лиц, направленные, соответственно, на обеспечение их хозяйственной деятельности или на личное использование, без права реализации и передачи иным лицам». Данная поправка была отклонена.

Заметим, что в ст. 19 закона «О недрах» подземные воды первого от поверхности горизонта, не используемого для централизованного водоснабжения, фактически приравниваются к общераспространенным полезным ископаемым (например, стройматериалам).

Дискуссия о целесообразности отнесения подземных вод к общераспространенным полезным ископаемым насчитывает не один год. Тем не менее, законодатель уже около 20 лет воздерживается от этого шага, что, безусловно, оправданно и поддерживается профессиональной общественностью. Подвижность воды обусловливает возможность распространения влияния ее добычи на десятки километров, затрагивая территории сразу нескольких субъектов Федерации и даже стран. Поэтому проблема изучения и добычи подземных вод является трансграничной, имеет межгосударственное значение и должна регулироваться Федеральным законодательством. Подзаконные акты, регулирующие изучение, добычу и охрану подземных вод, должны иметь не ведомственное, а общее значение и согласовываться с Минюстом России.

На наш взгляд, геологическое изучение и добыча подземных вод должны проводиться только в рамках выданных лицензий на недропользование. Исключение может предоставляться только для физических лиц для добычи подземных вод на собственных земельных участках для собственных нужд. Если установить минимальную фиксированную величину предельного водоотбора для этих целей, можно распространить эту норму не только на отбор воды из первого горизонта, но и на остальные.

Упрощенный порядок оценки запасов на участках ОВЗУ. Итак, все недропользователи (а количество действующих водозаборов в РФ исчисляется десятками тысяч) должны провести работы по оценке запасов, а полученные результаты — пройти государственную экспертизу. Данная проблема была многократно озвучена с трибун самого различного уровня. Вопросы использования подземных вод, в том числе упрощения процедуры получения права пользования участками недр для одиночных водозаборов, неоднократно рассматривались законодательными органами (не используя данный термин). Помимо различных законопроектов, отметим события последних лет. В 2012 г. в Государственной Думе состоялись парламентские слушания по лицензированию пользования недрами и по использованию водных ресурсов [5, 6]. В 2013 г. в Комитете Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию состоялся Круглый стол «О правовых проблемах учета и использования подземных вод».

Например, по мнению Кировской областной Думы «...сложная и дорогостоящая для поселковых муниципалитетов и водоснабжающих сельское население организаций процедура реализации права пользования недрами приводит к массовому вынужденному безлицензионному недропользованию»; «нужно добиться легализации работы как можно большего числа скважин при как можно меньших затратах на эту процедуру для пользователей». Эта позиция, безусловно, поддерживается авторами.

Таким образом, из всего изложенного можно сделать вывод о том, что необходима упрощенная процедура оценки запасов подземных вод и получения разрешения на их добычу для одиночных водозаборов с ограниченной величиной водоотбора.

Первая попытка упрощения оценки запасов по участкам недр, эксплуатируемых одиночными водозаборами, была предпринята в 2002 г., когда ЗАО «ГИДЭК» по контракту с МПР России были подготовлены соответствующие методические рекомендации [1].

Под «одиночным водозабором», согласно предложенному определению, понимались одиночная скважина или малый групповой водозабор, состоящий из нескольких (двух-трех) скважин, влияние эксплуатации которых локализуется в ближайшей окрестности водозабора и не приводит к заметному изменению гидродинамического и гидрохимического режима подземных вод на окружающей территории.

Для таких участков был предложен термин «автономный эксплуатационный участок», впоследствии замененный на «участок недр вне месторождения подземных вод» — участок недр, расположенный вне контуров месторождений, эксплуатируемый или предназначенный для эксплуатации одиночным водозабором, местоположение которого определяется исключительно положением и потребностью недропользователя.

Одиночные скважинные водозаборы по расположению на местности, условиям эксплуатации и особенностям оценки эксплуатационных запасов были разделены на пять групп:

а — одиночные водозаборы, не взаимодействующие с другими водозаборами;

б — группа одиночных водозаборов, взаимодействующих только между собой;

в — несколько взаимодействующих групп одиночных водозаборов, приуроченных к населенным пунктам, при отсутствии крупных (групповых) водозаборов;

г — одиночные водозаборы на площадях неэксплуатируемых месторождений;

д — одиночные водозаборы, приуроченные к населенным пунктам, в условиях интенсивного взаимодействия.

В рекомендациях были рассмотрены порядок и методика оценки эксплуатационных запасов подземных вод (ЭЗПВ), включая оценку их обеспеченности, гидродинамические расчеты, оценку качества подземных вод, обоснование зоны санитарной охраны (ЗСО), а также разработаны предложения по упрощенному подходу к государственной экспертизе запасов. В заключительном разделе, в соответствии с разработанным упрощенным подходом к решению задач оценки ЭЗПВ и проведения их государственной экспертизы, изложены «Требования к исходной информации и порядок оценки ЭЗПВ участков недр, эксплуатируемых одиночными водозаборами».

Предлагалось государственную экспертизу ЭЗПВ выполнять в процессе оформления лицензии путем экспертизы подготовленного в составе пакета геологической информации гидрогеологического заключения с оценкой запасов. Заключение должно быть максимально кратким, но содержать все материалы, необходимые для оценки запасов:

а) потребность заявителя в подземных водах;

б) краткая характеристика геолого-гидрогеологических условий;

в) данные о модуле прогнозных эксплуатационных ресурсов; определение группы, к которой относится оцениваемый одиночный водозабор;

г) характеристика качества подземных вод, его изменений и соответствия установленным требованиям; рекомендации по выделению ЗСО и характеристика территории в ее пределах;

д) характеристика действующего оцениваемого водозабора;

е) для взаимодействующих водозаборов — данные о других водозаборах и разведанных участках, включая запасы, фактический отбор, понижения уровней в пределах рассматриваемой площади;

ж) данные о результатах проведенных работ;

з) краткое обоснование принятых расчетных значений параметров и других исходных данных, использованных при подсчете запасов;

и) расчет производительности водозабора и категоризация ЭЗПВ.

Однако разработанные «Рекомендации...» были одобрены заказчиком, но как нормативный документ МПР РФ утверждены не были.

Предложенный упрощенный порядок оценки ЭЗПВ и проведения их экспертизы не был согласован органами управления и на практике не применялся, что мотивировалось чиновниками МПР РФ и Роснедра отсутствием соответствующей нормы в законе «О недрах», в котором понятие «одиночный водозабор» отсутствует. Тем не менее, гидрогеологическая общественность, ФБУ ГКЗ и ее территориальные филиалы обращались в органы управления с предложением о необходимости узаконить эти «Рекомендации...».

В связи с тем, что соблюдение всех предусмотренных законодательством требований влечет существенную финансовую нагрузку и сопровождается значительными организационными трудностями, лишь ограниченное количество недропользователей выполняло работы по оценке запасов. Ситуация кардинально изменилась после 2009 г., в связи с выходом новой редакции Кодекса об административных правонарушениях, в которой были значительно увеличены размеры административного штрафа за нарушения при пользовании недрами. Действующая редакция КоАП РФ предусматривает следующие штрафы (ст. 7.3):

  1. Пользование недрами без лицензии: для граждан — до 5 тыс. руб., должностных лиц — до 50 тыс. руб., юридических лиц — до 1 млн. руб.
  2. Пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного технического проекта: для граждан, должностных и юридических лиц — до 3, до 40 и до 500 тыс. руб. соответственно.

При этом органы контроля резко увеличили активность по проверке соблюдения законности при недропользовании. В результате, например, в Центральном ФО количество работ по геологическому изучению недр, включаемых в государственный реестр, выросло в 2010 г. до 330, а в 2013 г. — до 735. Для справки — количество действующих лицензий превышает 10 тыс.

В 2010 г. приказом МПР РФ от 31.12.2010 г. № 569 были утверждены «Требования к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов питьевых, технических и минеральных подземных вод» [7]. Эти требования совершенно идентичны как для участков недр с запасами в n•100 0000 м3/сут, так и для участков с запасами в n•10 и даже <10 м3/сут.

Сложившаяся ситуация вызвала новые проблемы, теперь уже у органов экспертизы, которые (особенно по Центральному ФО) не справлялись с постоянно растущими объемами работ. ФБУ ГКЗ был издан приказ № 821-орг от 14.12.2011 г., утверждающий упрощенную форму заключения экспертной комиссии по материалам подсчета запасов питьевых, технических и хозяйственно-бытовых подземных вод по участкам недр, эксплуатируемым одиночными водозаборами с дебитом до 300 м3/сут, а в конце 2012 г. создан отдел для рассмотрения соответствующих отчетов.

После выхода приказа ФБУ ГКЗ об упрощенной форме заключения государственной экспертизы секцией подземных вод Национальной ассоциации по экспертизе недр (НАЭН) были подготовлены и представлены в МПР РФ «Требования к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов питьевых и технических подземных вод для добычи одиночными скважинами». Эти требования распространялись только на участки недр для добычи подземных вод одиночными водозаборами, состоящими из одной или двух (рабочей и резервной) эксплуатационных скважин со среднегодовым водоотбором не более 300 м3/сут. Они не были приняты, так как по существу не упрощали рассматриваемую проблему, существенно снижая возможность отнесения действующих или проектируемых водозаборов к одиночным. Например, при наличии трех и более скважин с суммарным водоотбором менее 300 м3/сут их нельзя было бы относить к одиночным.

Поскольку упрощенные требования введены не были, эта новация несколько облегчила нагрузку на органы экспертизы, оставив без изменения требования к оценке запасов и другие административные процедуры для получения лицензии на добычу подземных вод.

Критерии дифференциации участков недр. На основании вышеизложенного по масштабу и условиям водоотбора можно выделить три группы участков, различающиеся порядком получения права добычи питьевых и технических подземных вод:

  1. участки, пользование которыми не требует оценки запасов (закон «О недрах», ст. 19, 19.1).
  2. участки одиночных (малых) водозаборов; для данной группы требуется введение упрощенного порядка оценки запасов и доступа к недрам;
  3. участки групповых (крупных) водозаборов.

В разные годы предлагались (и использовались) различные критерии, согласно которым дифференцировались требования к проведению работ, отчетности недропользователей и др.

1. Объем капиталовложений, требуемый для строительства водозабора. Согласно первой (1951 г.) Инструкции по применению классификации эксплуатационных запасов подземных вод [3], утверждение запасов производится в тех случаях, когда объем проектируемых капиталовложений на устройство водозаборов превышает 500 тыс. руб., а для объектов железнодорожного транспорта — 1 млн. руб. (в ценах после 1961 г.). В стоимость капиталовложений включалась стоимость буровых скважин, насосных агрегатов и насосных станций, водоводов, установок по улучшению качества воды, а также гидрогеологических исследований и проектирования. Эта норма действовала до 1996 г. Данный критерий, хотя и содержался в нормативных документах СССР, но практически не использовался.

Для остальных водозаборов (тех, для которых не надо утверждать запасы) требовалось получение разрешения на специальное водопользование, выдаваемого водохозяйственными органами. Поэтому большинство одиночных водозаборов, построенных до 1992 г., эксплуатировались на основании такого разрешения.

Применение этого критерия в современных экономических условиях нереально. Как отмечается в официальном отзыве Правительства РФ на проект федерального закона, касающегося оценки подземных вод одиночными водозаборами, «...в условиях рыночной экономики использование фиксированного ценового порога невозможно как ввиду свободного ценообразования, так и по причине возникших новых видов деятельности, связанных с использованием минерального сырья, в том числе и подземных вод».

2. Количество эксплуатационных скважин. Как уже указывалось, данный критерий («одиночная скважина») используется при определении размера платы за проведение государственной экспертизы запасов. Поскольку количество скважин на водозаборе не является величиной постоянной (имеет место ликвидация, бурение новых, ремонт, перевод в резерв), при представлении материалов на геологическую экспертизу отнесение к одиночной скважине определяется на основании расчетной схемы водозабора, принятой при оценке запасов.

Однако данный критерий априори ставит недропользователей в неравные условия. Величина платы за экспертизу ставится в зависимость от схемы водозаборного сооружения. Имея одну скважину на участке, можно, заплатив 10 тыс. руб. за экспертизу, отбирать неограниченное количество воды (сколько позволят гидрогеологические условия и оборудование), а если скважин две-три — то оплата увеличивается до 40 тыс. руб., даже при отборе в несколько кубометров в сутки. Поэтому количество скважин не должно быть критерием.

Та же ситуация возникает при оценке запасов: упрощенный порядок или общий — не должно зависеть только от количества скважин.

3. Локализация влияния в ближайшей окрестности водозабора без заметного изменения гидродинамического и гидрохимического режима за ее пределами. Этот критерий, безусловно, приемлем, но требует конкретизации, поскольку в данной формулировке он достаточно расплывчат, так как возникает вопрос об оценке взаимовлияния с другими водозаборами.

Заметим, что в настоящее время каждая норма правового и технического регулирования проверяется на наличие коррупционной составляющей. В связи с этим должен использоваться критерий, минимизирующий неоднозначность толкования и четко определяющий границу между выделенными типами объектов.

4. Величина расхода водозаборного сооружения (запасов подземных вод). Согласно СНиП 11-02-96 «Инженерные изыскания для строительства...» геологоразведочные работы с подсчетом и утверждением эксплуатационных запасов подземных вод должны выполняться, как правило, при значительной потребности (>1000 м3/сут) и в сложных гидрогеологических условиях. Данное положение противоречит закону «О недрах». Вопросы проведения геологического изучения недр, оценки запасов подземных вод и их государственной экспертизы регулируются законодательством о недрах и соответствующими подзаконными актами, а не строительными нормами.

Согласно «Статистическому инструментарию для организации Росводресурсами федерального статистического наблюдения об использовании воды» (2009 г.), сведения об использовании воды по форме 2-ТП (Водхоз) предоставляют все юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие забор (изъятие) из водных объектов 50 м3/сут и более (кроме сельскохозяйственных объектов).

Чтобы определить величину отбора, которую целесообразно принять в качестве критерия, обратимся к статистическим данным. По материалам ОАО «Геоцентр-Москва», в ЦФО из общего количества 22 600 водозаборов 24 % имеют водоотбор менее 10 м3/сут, 70 % — менее 100 м3/сут. При этом на водозаборы с дебитом менее 100 м3/сут приходится ~6 % общего водоотбора.

Рассмотрим вопрос — возможен ли единый критерий для всей территории России с самыми разнообразными условиями и различной геолого-гидрогеологической изученностью?

Например, если установить критерий 300 или 500 м3/сут, то для территории Центрального региона или Краснодарского края соответствующее заключение может быть легко подготовлено по имеющимся фондовым и архивным материалам. А для слабоизученных районов Крайнего Севера, Восточной Сибири, Северо-Востока во многих случаях даже для обоснования водозаборов с производительностью 50–100 м3/сут требуется серьезный комплекс поисково-оценочных работ. Такие задачи возникают в настоящее время при решении задач водоснабжения нефтеперекачивающих станций и других объектов на месторождениях углеводородного сырья, трассах нефтепроводов и газопроводов в области развития многолетнемерзлых пород или преобладания соленых вод.

При этом не исключена опасность, что потребность в воде будет «искусственно» приниматься несколько ниже принятого критерия (при критерии 300 м3/сут — потребность 299 м3/сут). Следовательно, наиболее приемлемым представляется использование критерия 3, который необходимо конкретизировать с учетом критерия 4. Для этого определим максимальную величину дебита ОВЗУ — пороговое значение, при превышении которого водозабор не может быть отнесен к одиночному.

Согласно определению, основной признак одиночного водозабора — локализация значимого влияния эксплуатации в его ближайшей окрестности.

Исходя из плотности размещения ОВЗУ в регионах, характеризующихся интенсивным отбором подземных вод, размер (радиус) зоны значимого влияния ограничим величиной 1–1,5 км. Сравним ее с площадью, необходимой для обеспечения планируемого водоотбора. Радиус зоны формирования запасов Rф (км) определяется по формуле [1]

statia-7-form-1

где Qв — проектируемый дебит ОВЗУ, л/с; Мпр — модуль ресурсного потенциала подземных вод, л/с·км2.

При характерном значении модуля 0,5–1 л/с·км2 радиусу 1–1,5 км соответствует водоотбор около 3,5 л/с (300 м3/сут). Соответственно представляется целесообразным установить, что дебит ОВЗУ не может превышать 300 м3/сут.

Модули ресурсного потенциала для таких оценок могут приниматься по картам модулей прогнозных ресурсов масштаба 1:500 000 и мельче, составленным по территориям субъектов РФ при выполнении работ по оценке обеспеченности потребностей населения в воде питьевого качества [8], либо по карте ресурсного потенциала пресных подземных вод России масштаба 1:5 000 000 [4].

О понятиях «месторождение» и «водопроявление». Проблема оценки запасов одиночных водозаборов вновь ставит на повестку дня вопрос о понятии «месторождение». Среди специалистов-гидрогеологов существуют самые различные точки зрения по данному вопросу, среди которых можно выделить две крайние:

  1. Объединение в месторождение огромных площадей таким образом, что фактически вся территория региона разделена на МПВ. В Московской области, например, были выделены 39 укрупненных месторождений. В этом случае каждый участок одиночного водозабора приобретает статус участка месторождения. Фактически это гидрогеологическое районирование территории, упрощающее процедуру учета, а не выделение (оконтуривание) месторождений.
  2. Любой участок недр с оцененными запасами подземных вод, эксплуатируемый одиночным водозабором, должен квалифицироваться как месторождение подземных вод, что, по существу, реализуется в настоящее время и привело к увеличению количества зарегистрированных месторождений подземных вод c 2009 г. приблизительно на 6000 (почти в 2 раза).

Оба подхода, несомненно, противоречат определению и геолого-экономическому содержанию термина «месторождение подземных вод», принятому в настоящее время в специальной справочной, нормативной и методической литературе.

В законе «О недрах» широко употребляется термин «участок недр», который, несомненно, может быть использован при подсчете запасов подземных вод и их государственном учете наряду с терминами «месторождение» и «участок месторождения».

В связи с этим целесообразно выделить:

Участок месторождения подземных вод — часть месторождения подземных вод (участок недр в пределах месторождения), для которой отдельно оценены эксплуатационные запасы и (или) на которую выдана лицензия на добычу воды.

Участок недр вне месторождения подземных вод (автономный эксплуатационный участок) — участок недр, расположенный вне контуров месторождений подземных вод, эксплуатируемый или предназначенный для эксплуатации одиночным водозабором в соответствии с приведенным выше его определением.

Одиночные водозаборы могут располагаться как на площади месторождений, так и вне их, либо, при их группировке на ограниченной (например, городской) территории и в условиях интенсивного взаимодействия, образовывать месторождения подземных вод.

Запасы подземных вод по автономным участкам недр, как предлагалось ранее [2], в системе государственного учета следует учитывать по отдельному реестру.

Наряду с терминами «месторождение полезных ископаемых» и «участок недр» в ФЗ «О недрах» используется термин «проявление полезных ископаемых». Так, ст. 30 и 32 предусмотрено ведение Государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых. Относительно подземных вод этот термин никогда не использовался. В соответствии с требованиями ст. 32 предприятия, осуществляющие добычу подземных вод, должны подготавливать статистическую отчетность по форме 4-ЛС, независимо от величины водоотбора (приказ Росстата от 07.07.2011 г. № 308).

Используемое в геологической литературе понятие «рудопроявление» обозначает небольшое скопление минерального вещества, которое не может считаться предметом промышленной разработки в данных экономических условиях. Оно может перейти в категорию месторождений при увеличении запасов в результате дальнейшего геологического изучения, снижении кондиционных требований и совершенствовании технологии переработки руд.

Представляется, безусловно, возможным применение термина «водопроявление» к участкам добычи подземных вод для собственных нужд физических лиц, а возможно, и в других случаях, для одиночных водозаборов с расходом ниже установленного критерия для таких «участков недр».

Но, с одной стороны, закон «О недрах» не предъявляет требования к необходимости оценки запасов проявлений полезных ископаемых, а с другой — лицензия на добычу полезных ископаемых может быть выдана на участок недр, по которому проведена оценка запасов и их государственная экспертиза. По участкам рудопроявлений запасы не оцениваются. Для «водопроявлений» практически всегда можно по имеющимся материалам оценить прогнозные ресурсы или запасы. В тех случаях, когда этого нельзя сделать без проведения поисковых работ, нельзя говорить о наличии на данном участке недр не только «месторождения подземных вод», но и «водопроявления».

Проблемы упрощенного доступа к недрам актуальны и для подземных вод, и для твердых полезных ископаемых. В 2010 г. в Государственную Думу был внесен проект изменений в закон «О недрах», касающихся добычи россыпного золота индивидуальными предпринимателями. В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что «количество объектов с запасами золота 10 кг и менее, не имеющих никакого промышленного значения, исчисляется тысячами. Отработка таких мелких объектов экономически целесообразна только индивидуальными предпринимателями в условиях упрощенного порядка доступа к недрам и льготного налогообложения». Предлагалось дополнить перечень видов пользования недрами (ст. 6) добычей россыпного золота на участках недр, в количественном и качественном отношении не являющихся объектом промышленной разработки. Отнесение участков к данному типу предлагалось производить на основании заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, согласно которому запасы не превышают 10 кг. При этом для таких объектов создается отдельный реестр участков недр. Из этих предложений вытекает, что запасы или прогнозные ресурсы россыпного золота должны быть на таких участках оценены для их квалификации как участков недр, не имеющих промышленного значения.

Выводы

1. Негативные последствия отсутствия в нормативной базе, регламентирующей изучение питьевых и технических подземных вод, требований к оценке запасов по участкам недр, эксплуатируемым ОВЗУ, можно сформулировать следующим образом:

завышенные требования к содержанию и оформлению материалов с подсчетом запасов подземных вод, составу отчетной информации;

ревизия общепринятого понятия «месторождение подземных вод», что привело к отнесению к месторождениям многочисленных участков недр, выделяемых только по принципу размещения ОВЗУ без учета особенностей гидрогеологических условий;

объединение в системе госучета запасов подземных вод одиночных и централизованных групповых водозаборов, что приводит к полной неразберихе в системе учета (например, на одной и той же площади Московского МПВ выделено еще 30 месторождений с запасами, утвержденными в 1970 г., и 20 месторождений, эксплуатируемых одиночными водозаборами с запасами, утвержденными после 2000 г.);

попытки изменения законодательства, которые вследствие экономической заинтересованности и недостаточной компетентности участников процесса могут привести к потере контроля над недропользованием в части добычи подземных вод.

2. Учитывая сложившуюся ситуацию, авторы считают необходимым не отказываться от оценки запасов питьевых и технических подземных вод по ОВЗУ, а ввести упрощенные требования к оценке запасов, составу и оформлению отчетных материалов.

3. Для реализации этого предложения необходимо:

  • придать легитимность понятию «одиночный водозабор», заменив его понятием «одиночный водозаборный узел», и установить критерий отнесения к ним оцениваемых участков недр;
  • в «Требования по содержанию отчетных материалов с подсчетом запасов питьевых и технических подземных вод, представляемых на государственную экспертизу», включить раздел, касающийся ОВЗУ, максимально упростив требования для них («Упрощенные требования к содержанию отчетных материалов»);
  • в системе государственного учета и мониторинга выделить отдельный раздел для ведения реестра оцененных запасов по ОВЗУ;
  • откорректировать «Методические рекомендации...» ЗАО «ГИДЭК», разработанные по состоянию вопроса на 2000–2002 гг., с учетом опыта оценки и экспертизы запасов подземных вод по ОВЗУ и изменений нормативной базы и представить в Роснедра для согласования и последующего представления в МПР РФ для утверждения.

Касаясь перечисленных позиций, отметим, что в отчетах (заключениях) с оценкой запасов должны содержаться сведения для ответов на перечень вопросов, предусмотренных упрощенной формой заключения экспертной комиссии ФБУ ГКЗ в соответствии с приказом от 14.12.2011 г. № 821-орг.

4. Для конкретизации понятия ОВЗУ (одиночный водозабор) дополнить определение, приведенное выше, следующими положениями:

  • на настоящем этапе рассмотрения данной проблемы в целом по территории РФ принимается, что дебит оцениваемого ОВЗУ не может превышать 300 м3/сут;
  • если исходные данные для оценки размеров зоны влияния ОВЗУ отсутствуют и для подсчета запасов требуется проведение комплекса геологоразведочных работ, то независимо от величины запасов на такие участки упрощенные требования не распространяются.

 

ЛИТЕРАТУРА

  1. Боревский Б.В., Язвин Л.С., Закутин В.П. Оценка эксплуатационных запасов питьевых и технических подземных вод по участкам недр, эксплуатируемым одиночными водозаборами: Метод. рекомендации. — М.: ГИДЭК, 2002.
  2. Боревский Б.В., Язвин Л.С. , Пугач С.Л. Временные методические рекомендации по ведению учета подземных вод на территориальном уровне в системе государственного мониторинга состояния недр (1-я редакция) — М.: ГИДЭК, НИЦ ГИДГЕО, 2004.
  3. Инструкция по применению классификации эксплуатационных запасов подземных вод. — М., 1951.
  4. Карта ресурсного потенциала пресных подземных вод России. Масштаб 1:5 000 000. — М.: ГИДЭК, 2012.
  5. Направления совершенствования государственной системы лицензирования пользования недрами: Материалы парламентских слушаний. — М., 2012. — http://rpn.gov.ru/node/6404.
  6. Совершенствование правового регулирования использования водных ресурсов и общераспространенных полезных ископаемых: Материалы парламентских слушаний. — М., 2012. — http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/site.xp/052050050124054055052.html
  7. Требования к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов питьевых, технических и минеральных подземных вод: Утв. Приказом МПР России от 31.12.2010 г. № 569, зарег. в Минюсте РФ 25.03.2011 г. № 20293.
  8. Язвин Л.С. Оценка прогнозных ресурсов питьевых подземных вод и обеспеченность населения России подземными водами для хозяйственно-питьевого водоснабжения // Разведка и охрана недр. — 2003. — № 10. — С. 13–20.